中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會?2022-01-14 16:00 發(fā)表于北京

以下文章來源于審計(jì)觀察，作者任青

審計(jì)觀察.

中華人民共和國審計(jì)署主管，中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社有限公司主辦

工程質(zhì)量關(guān)系到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展水平，國務(wù)院辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部曾多次發(fā)文要求加強(qiáng)工程質(zhì)量管理，但有些企業(yè)（本文指建設(shè)單位）投資建設(shè)項(xiàng)目的工程質(zhì)量仍然存在問題。如在抽查項(xiàng)目經(jīng)理近一個(gè)月到崗天數(shù)時(shí)，還存在技術(shù)管理人員未到崗而采集簽名信息情況，此情況已被地方政府部門通報(bào)批評，其中個(gè)別國有企業(yè)也在通報(bào)名單中。這些企業(yè)的工程質(zhì)量令人擔(dān)憂，亟須完善企業(yè)工程質(zhì)量內(nèi)部控制。

一、工程質(zhì)量管理不到位的主要原因

(一）企業(yè)工程質(zhì)量內(nèi)部控制存在缺陷

有些企業(yè)不重視內(nèi)部控制制度建設(shè)，工程質(zhì)量內(nèi)部控制制度未建立或流于形式，企業(yè)相關(guān)管理人員和員工未能正確履行職責(zé)，無法保障工程質(zhì)量。有的大型企業(yè)對工程項(xiàng)目采用分散管理方式，企業(yè)內(nèi)部職能部門或所屬小型企業(yè)獨(dú)自管理工程項(xiàng)目業(yè)務(wù)活動全過程，未建立相互制約的工作機(jī)制，無法實(shí)施有效的內(nèi)部控制，大型企業(yè)的多層級管理體系無法有效管控工程質(zhì)量。

(二）監(jiān)理、檢測單位未能合規(guī)執(zhí)業(yè)

有些監(jiān)理單位未建立內(nèi)部控制制度或內(nèi)部控制未有效運(yùn)行，監(jiān)理人員未能正確履行職責(zé)和規(guī)范執(zhí)業(yè)，甚至未到崗履職，無法保障工程質(zhì)量。有些檢測單位執(zhí)業(yè)理念不正確，違規(guī)執(zhí)業(yè)，無法保障檢測報(bào)告真實(shí)性，未能如實(shí)反映工程質(zhì)量缺陷問題。國務(wù)院辦公廳于2017年2月印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（簡稱《意見》），要求“加強(qiáng)工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)管理，嚴(yán)厲打擊出具虛假報(bào)告等行為”。檢測單位出具虛假檢測報(bào)告現(xiàn)象不是個(gè)案，嚴(yán)重影響工程質(zhì)量檢測行業(yè)的整體信譽(yù)，影響檢測報(bào)告可信度。

(三）地方政府部門監(jiān)管方法有待改進(jìn)

有的地方政府部門要求新建住宅的工程質(zhì)量經(jīng)工程建設(shè)各方主體簽章確認(rèn)、竣工驗(yàn)收合格后，還應(yīng)由建設(shè)單位組織購房人對房屋施工質(zhì)量進(jìn)行查驗(yàn)，查驗(yàn)合格才能交付使用。此方法無法查驗(yàn)出該工程項(xiàng)目所有工程質(zhì)量缺陷，無法作為監(jiān)理、檢測單位未能合規(guī)執(zhí)業(yè)的補(bǔ)救措施，折射出政府監(jiān)管方法和力度有待改進(jìn)。

(四）未能正確審計(jì)工程質(zhì)量內(nèi)部控制

工程質(zhì)量反映企業(yè)工程質(zhì)量內(nèi)部控制水平，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)監(jiān)督檢查工程質(zhì)量內(nèi)部控制有效性，但有些內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及其人員未執(zhí)行或未認(rèn)真執(zhí)行工程質(zhì)量內(nèi)部控制審計(jì)程序。有些經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目也未關(guān)注工程質(zhì)量問題，未對企業(yè)的工程質(zhì)量內(nèi)部控制進(jìn)行審計(jì)。

二、審計(jì)工程質(zhì)量內(nèi)部控制的重要性

(一）內(nèi)控規(guī)范要求審計(jì)監(jiān)督內(nèi)部控制全體系

財(cái)政部等五部委于2010年4月印發(fā)的《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》（簡稱《內(nèi)控指引》）中《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第11號——工程項(xiàng)目》明確“企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立和完善工程項(xiàng)目各項(xiàng)管理制度……確保工程項(xiàng)目的質(zhì)量”。財(cái)政部等五部委于2008年5月印發(fā)的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（簡稱《內(nèi)控規(guī)范》）要求“內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)結(jié)合內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，對內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查”。即內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及其人員應(yīng)監(jiān)督檢查內(nèi)部控制全體系，包括工程質(zhì)量內(nèi)部控制。

(二）內(nèi)控審計(jì)準(zhǔn)則要求審查工程質(zhì)量內(nèi)部控制有效性

中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會于2013年8月發(fā)布《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則——內(nèi)部控制審計(jì)》，明確“內(nèi)部審計(jì)的責(zé)任是對內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性進(jìn)行審查和評價(jià)……促進(jìn)組織改善內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理”，同時(shí)明確“內(nèi)部審計(jì)人員根據(jù)管理需求和業(yè)務(wù)活動的特點(diǎn)，可以針對……工程項(xiàng)目……等，對業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行情況進(jìn)行審查和評價(jià)”，包括對工程質(zhì)量內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性進(jìn)行審查和評價(jià)。

(三）建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)實(shí)務(wù)指南要求檢查測試工程質(zhì)量內(nèi)部控制

中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會發(fā)布的、于2021年8月起施行的《第3201號內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南——建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)》（簡稱《指南》）明確建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量管理審計(jì)內(nèi)容，審計(jì)工程質(zhì)量及其管理，檢查并測試工程質(zhì)量內(nèi)部控制。明確“國家審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員……也可參考使用本指南”。

(四）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定和準(zhǔn)則均要求審計(jì)工程質(zhì)量內(nèi)部控制

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2019年7月印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，明確?“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)以……公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配和使用為基礎(chǔ)……依規(guī)依法確定審計(jì)內(nèi)容”，同時(shí)明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容包括“企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的建立、健全和運(yùn)行情況，內(nèi)部控制制度的制定和執(zhí)行情況”。中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會于2021年2月發(fā)布《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則——經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)》，明確“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容一般包括……管理制度的健全和完善，特別是內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理制度的制定和執(zhí)行情況……重要經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、管理及效益情況”。無論是國家審計(jì)機(jī)關(guān)及其審計(jì)人員，還是企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及其人員，都必須對工程質(zhì)量的內(nèi)部控制制度和執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

三、強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督合力 并完善工程質(zhì)量內(nèi)部控制的措施

(一）國家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)協(xié)同監(jiān)督，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督合力

一是國家審計(jì)監(jiān)督檢查內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量。企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及其人員監(jiān)督檢查工程質(zhì)量的內(nèi)部控制有效性，相關(guān)審計(jì)報(bào)告報(bào)送本地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)，接受審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督和指導(dǎo)，并作為審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的參考內(nèi)容，提高審計(jì)工作效率，實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)協(xié)同監(jiān)督。

二是審計(jì)工程質(zhì)量監(jiān)管事項(xiàng)。將工程質(zhì)量監(jiān)管事項(xiàng)作為地方政府工作績效考核內(nèi)容，作為黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容。通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，督促地方政府積極解決本地區(qū)存在的工程質(zhì)量及管理問題，充分發(fā)揮地方政府監(jiān)管作用，優(yōu)化營商環(huán)境，為企業(yè)排憂解難，營造企業(yè)內(nèi)部控制正常運(yùn)行的良好氛圍。

三是進(jìn)一步增強(qiáng)協(xié)同監(jiān)督力度。中央審計(jì)委員會辦公室、審計(jì)署于2021年6月22日印發(fā)《“十四五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，明確國家審計(jì)工作包括國有企業(yè)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，明確“加強(qiáng)對國有及國有資本占控股或主導(dǎo)地位的國有企業(yè)以及國有資本監(jiān)管部門的審計(jì)”。將增加對國有企業(yè)的審計(jì)頻次和審計(jì)內(nèi)容，進(jìn)一步增強(qiáng)國家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)協(xié)同監(jiān)督的力度，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督合力。

(二）審計(jì)工程質(zhì)量管理資料，檢查工程質(zhì)量的內(nèi)部控制有效性

一是工程建設(shè)各方主體應(yīng)貫徹執(zhí)行《質(zhì)量手冊》。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于2018年9月印發(fā)《工程質(zhì)量安全手冊（試行）》（簡稱《質(zhì)量手冊》），明確工程建設(shè)各方主體行為準(zhǔn)則、工程實(shí)體質(zhì)量控制、質(zhì)量管理資料、安全管理資料等內(nèi)容，質(zhì)量管理資料包括建筑材料進(jìn)場檢驗(yàn)資料、施工試驗(yàn)檢測資料、施工記錄和質(zhì)量驗(yàn)收記錄等4項(xiàng)資料類別，各省級住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門可在《質(zhì)量手冊》的基礎(chǔ)上，制定實(shí)施細(xì)則。要求建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、檢測等工程建設(shè)各方主體依法對工程質(zhì)量安全負(fù)責(zé)，應(yīng)將工程質(zhì)量安全要求落實(shí)到每個(gè)工程項(xiàng)目、每個(gè)員工，落實(shí)到工程建設(shè)全過程。

二是以《質(zhì)量手冊》為審計(jì)依據(jù)?！吨改稀返谝徽隆案攀觥钡诙?jié)“建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)要求”明確審計(jì)要與組織內(nèi)部管理工作協(xié)同，“以組織內(nèi)部與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的管理制度為標(biāo)準(zhǔn)”?！顿|(zhì)量手冊》是組織制定建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)管理制度的依據(jù)，可以作為審計(jì)依據(jù)。

三是檢查內(nèi)部控制有效性。企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及其人員根據(jù)《指南》要求，審查工程項(xiàng)目的質(zhì)量管理資料是否合規(guī)，是否符合《質(zhì)量手冊》要求，審查監(jiān)理單位和檢測單位執(zhí)業(yè)過程所形成的隨機(jī)抽樣資料、原始記錄、檢測報(bào)告等信息合理性，分析判斷工程質(zhì)量的內(nèi)部控制有效性。同理，還可以審計(jì)工程項(xiàng)目的安全管理資料。

四是檢查工程質(zhì)量管理資料真實(shí)性。工程質(zhì)量存在問題的，后期會進(jìn)行維修，這筆支出由施工單位或本企業(yè)支付。分析工程項(xiàng)目竣工后的維修情況和維修費(fèi)用，結(jié)合實(shí)地查驗(yàn)，判斷工程質(zhì)量是否存在缺陷，分析、審查工程質(zhì)量管理資料真實(shí)性和合理性。

五是隨機(jī)抽查和督促整改。為了提高審計(jì)工作效率，節(jié)約審計(jì)人力資源和成本，大型工程項(xiàng)目可以全面審計(jì)工程質(zhì)量管理情況，而小型工程項(xiàng)目可采用隨機(jī)抽查和督促整改方式。即將某時(shí)間段的眾多小型工程項(xiàng)目進(jìn)行編號，分為若干批次（組），按照一定比率隨機(jī)抽查，結(jié)合實(shí)地查驗(yàn)，審查工程質(zhì)量管理資料完整性和合理性。若存在問題，則本批次全部退回本企業(yè)工程管理部門，進(jìn)行審計(jì)整改和自查整改未抽檢的工程項(xiàng)目，之后再次隨機(jī)抽查本批次，直至整改到位。

(三）強(qiáng)化責(zé)任追究

國務(wù)院辦公廳于2019年9月印發(fā)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)指導(dǎo)意見的通知》（簡稱《通知》），要求“嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法。加大建筑工程質(zhì)量責(zé)任追究力度，強(qiáng)化工程質(zhì)量終身責(zé)任落實(shí)”，對違反有關(guān)規(guī)定的單位和個(gè)人依法追究責(zé)任。通過強(qiáng)化責(zé)任追究，督促企業(yè)完善工程質(zhì)量內(nèi)部控制，確保工程質(zhì)量創(chuàng)優(yōu)達(dá)標(biāo)。

(四）約定經(jīng)濟(jì)合同相關(guān)內(nèi)容，厘清工程建設(shè)各方主體責(zé)任

按照《質(zhì)量手冊》內(nèi)容，在相關(guān)經(jīng)濟(jì)合同中進(jìn)行約定和增補(bǔ)內(nèi)容，厘清工程建設(shè)各方主體責(zé)任。監(jiān)理單位和檢測單位執(zhí)業(yè)過程所形成的隨機(jī)抽樣資料、原始記錄等信息需向企業(yè)提供，實(shí)現(xiàn)執(zhí)業(yè)責(zé)任可追溯。防范監(jiān)理、檢測單位弄虛作假，篡改所保存的資料和記錄，逃避、推卸責(zé)任。企業(yè)督促監(jiān)理、檢測單位和人員合規(guī)執(zhí)業(yè)，為保障工程質(zhì)量把好關(guān)。??

(五）通過審計(jì)整改，完善工程質(zhì)量內(nèi)部控制

一是完善內(nèi)部控制制度。企業(yè)應(yīng)按照《內(nèi)控規(guī)范》和《內(nèi)控指引》要求，結(jié)合《質(zhì)量手冊》具體內(nèi)容，建立健全工程質(zhì)量的內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)績效考核，督促企業(yè)相關(guān)管理人員和員工認(rèn)真履行職責(zé)。

二是實(shí)行相互制約機(jī)制。為了加強(qiáng)工程質(zhì)量管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量及其管理存在的問題，企業(yè)內(nèi)部職能部門不能獨(dú)自執(zhí)行工程項(xiàng)目業(yè)務(wù)活動全過程，工程項(xiàng)目的管理部門與使用部門不能為同一部門，兩者職能相分離。所屬小型企業(yè)的工程項(xiàng)目由上級企業(yè)派駐工程管理人員，集中管理，提高工作效率，節(jié)約人力資源和成本，堵住管理漏洞。??

三是實(shí)行工程項(xiàng)目信息化管理。《內(nèi)控規(guī)范》要求“企業(yè)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用信息技術(shù)加強(qiáng)內(nèi)部控制，建立與經(jīng)營管理相適應(yīng)的信息系統(tǒng)，促進(jìn)內(nèi)部控制流程與信息系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的自動控制，減少或消除人為操縱因素”。企業(yè)按照此要求實(shí)行工程項(xiàng)目信息化管理，建立工程項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)，收集施工圖、竣工圖、工程簽證單和經(jīng)濟(jì)合同等電子版或紙質(zhì)版的掃描文檔、圖像，收集工程管理過程的各種內(nèi)業(yè)資料，包括質(zhì)量管理資料和安全管理資料。在信息系統(tǒng)上，實(shí)行相關(guān)業(yè)務(wù)活動的審核和審批，形成相互制約的工作機(jī)制。

四是強(qiáng)化企業(yè)首要責(zé)任?！兑庖姟芬蟆皣?yán)格落實(shí)工程質(zhì)量責(zé)任……特別要強(qiáng)化建設(shè)單位的首要責(zé)任”?！锻ㄖ芬蟆巴怀鼋ㄔO(shè)單位首要責(zé)任。建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)對工程建設(shè)全過程的質(zhì)量管理，嚴(yán)格履行法定程序和質(zhì)量責(zé)任”。企業(yè)作為建設(shè)單位，必須擔(dān)當(dāng)此責(zé)任，主動作為，克服工作中的困難，督促工程建設(shè)其他主體按照《質(zhì)量手冊》規(guī)范自身行為。企業(yè)將所發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)報(bào)送本地區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門，使得政府監(jiān)管的信息內(nèi)容更詳實(shí)，實(shí)行更有效的政府監(jiān)管。????

總之，實(shí)行國家審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)協(xié)同監(jiān)督，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督合力，督促工程建設(shè)各方主體合規(guī)履職，促進(jìn)地方政府部門優(yōu)化監(jiān)管工作，保障工程質(zhì)量。國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，應(yīng)積極提升工程質(zhì)量內(nèi)部控制水平，為其他所有制企業(yè)作表率，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。